Ce billet est le premier d’une série portant sur les données à référence spatiale fournies par nos gouvernements. Le sujet est délicat parce qu’il comporte un volet “politique” qui peut être perçu comme incompatible avec le rôle d’un consultant. Il y a cependant des cas de conscience qui transcendent les exigences du métier et nous amènent à redevenir de simples contribuables et celui-ci en est un. Mon but ici n’est pas de provoquer, mais plutôt de faire écho à bien des discussions qui ont lieu “off-the-record” lors de rencontres professionnelles dans notre communauté. Sans aller jusqu’à dire qu’il y a une Omerta sur la question, je pourrais diplomatiquement faire remarquer que beaucoup de gens sont exceptionnellement polis et réservés sur la question.
Au Québec et au Canada, les données à référence spatiale (DRS) sont au coeur d’un débat qui, pour autant que je me souvienne, a démarré à la minute où elles ont commencé à migrer du papier au support magnétique.
Au début des années 80, le prix d’un feuillet de carte topographique sur papier était 1,75$ à la Photocartothèque québécoise. L’échelle (1:1000, 1:5000, 1:20000, etc) et la popularité d’un feuillet en particulier (beaucoup de copies vendues dans les basses plaines du St-Laurent, très peu en régions éloignées) n’avait aucune influence sur le prix. Le principe était simple: le prix de vente était fixé en fonction du coût de reproduction et on considérait que les coûts inhérents à la création des cartes de tous ordres faisaient partie du mandat général du gouvernement. On utilisait d’ailleurs les termes “connaissance du territoire” pour décrire le concept général du mandat que s’était donné le gouvernement. L’organisme de diffusion devait quant à lui faire ses frais au dans ses activités de diffusion.
L’avènement du numérique a été l’élément déclencheur d’un changement de paradigme fondamental qui a eu de grandes conséquences sur le développement de la géomatique au Québec et au Canada. Au Québec par exemple, le tarif initial avait été fixé à 500$ le feuillet pour tous les utilisateurs, qu’ils proviennent d’autres ministères ou du secteur privé. Ce tarif a été mis en place dans l’élan associé au principe de l’utilisateur payeur pour les services gouvernementaux. Il faut ici faire une parenthèse pour dire qu’il existe une grande variété de collections à différentes échelles dont plusieurs comportent plusieurs centaines de feuillets et qu’une infime partie était disponible en format numérique à l’époque. Il est aussi utile de mentionner qu’Énergie et Ressources Canada (nom de l’époque encore une fois) avait initialement adopté une approche identique. Sans faire de procès d’intention, disons que le principe de base était que les utilisateurs des produits de cartographie numérique obtenaient une valeur supérieure par rapport au papier, laquelle justifiait une tarification d’un tout autre ordre de grandeur. L’application de ces nouvelles règles a créé selon moi quelques dommages collatéraux dont voici les principaux:
1- Frein à l’exploitation des DRS en milieu gouvernemental
Comme la structure de prix était aussi applicable aux autres ministères et organismes, les “bons gestionnaires” de ces organismes ont eu à considérer l’incidence de coût associée à l’utilisation des DRS dans le budget de leurs projets. Même si l’argent n’était en fait que transféré d’un ministère à l’autre et qu’en fin de compte le projet ne demandait pas plus d’argent aux contribuables à cause du principe des vases communicants, plusieurs gestionnaires ont reporté des projets de migration vers le numérique ou tout simplement continué d’utiliser des processus manuels basés sur le papier, freinant ainsi la capacité du gouvernement à exploiter ses propres données. Les conséquences étaient surprenantes: je connais au moins un exemple d’une organisation de l’État québécois qui achetait les cartes sur support polyester à 20$ l’unité pour ensuite les passer sur un balayeur optique et les digitaliser à nouveau: à 100$ le feuillet, elle y trouvait encore un avantage. Nous sommes aujourd’hui en 2009 et la plupart de ces problèmes de gouvernance ont maintenant été réglés, mais les dommages causés par presque 20 années d’entraves font maintenant partie de l’histoire et on ne peut revenir en arrière pour les faire disparaître.
2- Taxe à l’innovation
La valeur ajoutée que représentent les DRS pour un utilisateur est difficile sinon impossible à évaluer. Les premiers clients des DRS numériques ont participé aux coûts de création de produits dont plusieurs sont aujourd’hui gratuits. Le résultat au net est que les les “early adopters” des DRS ont participé aux coûts, sur la base de l’utilisateur payeur, alors que la majorité a tout simplement attendu qu’ils ne deviennent éventuellement gratuits. Paradoxalement, nos gouvernements ont donc d’une certaine manière taxé l’innovation et récompensé la passivité.
3- Des données qui dorment en attendant que leur valeur diminue
Les DRS accumulées par nos gouvernements sont une propriété collective de grande valeur qui peut s’exprimer de deux façons: leur potentiel d’assistance au développement et celui de leur capacité de récupération de leurs propres coûts d’acquisition. Lorsque l’État privilégie la récupération des coûts d’acquisition des DRS, il applique les règles économiques qui visent le meilleur retour sur l’investissement. La situation n’est pas si simple en fait parce qu’en pratique l’État a tendance à viser la récupération de coûts en début de cycle, au moment où la valeur de la DRS est la plus élevée. Il migre ensuite vers le potentiel d’assistance au développement beaucoup plus tard dans le cycle de vie du produit, au moment où la récupération de coûts est devenue moins efficace à cause de l’apparition de produits concurrents en provenance du secteur privé. Le malheur est que le temps qui s’écoule fait en sorte que la fonction “assistance au développement” est mise en sourdine, le temps que les organismes producteurs de l’État récupèrent une partie des coûts initiaux auprès des utilisateurs les plus fortunés qui ont les moyens de participer financièrement. Il s’agit d’un modèle économique hybride où l’État se comporte comme une quasi-entreprise: il a besoin de la donnée pour supporter ses propres processus de gestion mais il fait un montage financier qui fait intervenir les “early adopters” gouvernemantaux ou autres qui sont disposés à contribuer financièrement afin d’avoir un accès privilégié et prioritaire à la donnée, tout ça dans le but de réduire ses propres coûts. En d’autres termes, ce sont parfois ses propres besoins qui motivent ses actions au lieu de ceux de la collectivité.
La lumière au bout du tunnel
Les DRS publiques canadiennes ont finalement été dévaluées par la concurrence qu’elles ont eu en provenance du secteur privé. Les MapPoint, MapBlast, MapQuest et Google Maps ont certainement contribué à la démocratisation des DRS publiques parce qu’ils faisaient mal paraître nos propres institutions. La perte du potentiel économique de récupération de coûts aura finalement été bénéfique, en rendant d’autant plus facile la décision de remettre les DRS publiques à la communauté. Disons en terminant que le gouvernement fédéral est substantiellement en avance sur le Québec dans le processus de libéralisation des DRS publiques. Nous voyons finalement la lumière au bout du tunnel, mais il nous faudra continuer d’être patients.
La seconde partie portera sur la manière dont les États-Unis ont abordé la question et les principes distinctifs qui sont mis de l’avant en comparaison avec les nôtres.
André Verville
Géomatique Verville
parallaxe@averville.ca
